Welk beleid om de milieu-impact van landbouw te verkleinen werkt?

Het maken van een goed landbouwsysteem is een complex vraagstuk. Het huidige landbouwsysteem voedt 8 miljard mensen maar is ook een van de meest milieubelastende sectoren ter wereld. Het is de voornaamste oorzaak van ontbossing, verlies van biodiversiteit, landgebruik, zoetwateronttrekking en watervervuiling.

De wereld heeft effectief overheidsbeleid nodig - ook wel agro-milieubeleid genoemd - en innovaties in duurzame voedseltechnologieën als we deze impact willen verminderen terwijl we 9 of 10 miljard mensen voeden.

Je zou dan denken dat het logisch is om beleid meer en meer te richten op het verminderen van de milieueffecten. Maar dit gaat ervan uit dat maatregelen per definitie effectief zijn en dat er geen trade-offs zijn met voedselproductie of socio-economische resultaten. Dit is niet altijd het geval.

Sri Lanka is een bijzonder dramatisch voorbeeld van hoe overhaaste en slecht ontworpen beleidsmaatregelen tot tragische gevolgen kunnen leiden. Midden 2021 verbood de regering abrupt de import van kunstmest en andere agrochemische producten. Op een agro-milieubeleid-scorekaart zou dit er goed uit hebben kunnen zien. Het gebruik van kunstmest - dat vervuiling kan veroorzaken - kelderde.

Maar het verbod veroorzaakte dramatische verliezen in de voedselvoorziening van het land. De rijstproductie daalde bijna 40% van 2021 tot 2022. De productie van belangrijke exportgewassen, zoals thee en rubber, daalde ook aanzienlijk. Het land raakte in een economische crisis. Hoewel deze crisis niet volledig het gevolg is van het chemische meststoffenverbod - het importverbod was deels een reactie op economische problemen - verergerde dat de situatie¹.

Onnadenkendheid over de gevolgen maakte dit beleid zo schadelijk. Boeren hadden geen tijd om alternatieve groeibevorderaars voor planten te vinden of te leren hoe ze biologische productie konden optimaliseren. Dit illustreert duidelijk dat het hebben van beleid niet betekent dat het goede resultaten oplevert.

Ik heb eerder geschreven over hoe verschillend nationale prioriteiten kunnen zijn als het gaat om voedselproductie. Boeren in veel lage-inkomenslanden hebben geen toegang tot meststoffen, pesticiden, irrigatie of andere essentiële inputs en hun opbrengsten lijden hieronder. In midden- en hoge-inkomenslanden gebruiken boeren vaak overmatig meststoffen en pesticiden, wat veel watervervuiling veroorzaakt.

Effectief beleid moet rekening houden met trade-offs en prioriteiten, niet alleen in termen van nationale resultaten, maar ook met het oog op de wereldwijde milieu- en sociaal-economische impacts.

Voor dit artikel gebruik ik wereldwijde gegevens over landbouwbeleid, enkele succesverhalen en waar beleidsmakers rekening mee moeten houden om te voorkomen dat milieuschade naar andere landen wordt verplaatst.

Hoe is het nationale agro-milieubeleid wereldwijd verdeeld?
Agromilieubeleid kan bijvoorbeeld gericht zijn op verbetering van de inzet van meststoffen en pesticiden, van de bodemgezondheid en de toestand van bossen en biodiversiteit. Ze kunnen ook op verschillende manieren tot stand komen: in de vorm van wetgeving, regelgeving, betalingsregelingen of controlekaders.

David Wuepper en zijn collega's verzamelden gegevens over het landbouwmilieubeleid in 200 landen van 1960 tot 2022. Deze database is gepubliceerd in een nieuw artikel op Nature Food².

Het is geen verrassing dat het aantal beleidsmaatregelen in de loop van de tijd is toegenomen, waarbij het merendeel in de periode van 2000 tot 2010 in werking is getreden.

Op de kaart hieronder zien we het aantal beleidsmaatregelen per land³. Landen in de Europese Unie hebben over het algemeen het grootste aantal beleidsmaatregelen. Landen in Afrika bezuiden de Sahara en sommige delen van Azië hebben er veel minder. De meeste landen in de EU hebben meer dan 90 beleidslijnen, vergeleken met minder dan 20 in het grootste deel van Afrika.


Het aantal beleidsregels vertelt ons niet hoe streng ze worden gehandhaafd. Eén goed geïmplementeerde kan veel effectiever zijn dan 10 slechte.

Om daar rekening mee te kunnen houden, ontwikkelden de onderzoekers een intensiteit-gewogen metriek. Deze weegt het aantal beleidsmaatregelen af tegen de mate van strengheid en handhaving van het beleid in een land en de mate van corruptie waarmee ze te maken hebben.

Die gewogen metriek wordt weergegeven in de kaart hieronder. De algemene verdeling is vergelijkbaar, wat niet verrassend is. Aanpassen voor intensiteit vergroot de kloof tussen landen. Dat komt volgens de onderzoekers omdat de meeteenheden positief gecorreleerd zijn: landen met meer beleid hebben ook een sterkere handhaving en lagere corruptieniveaus.


Rijkere landen hebben vaak meer landbouwmilieubeleid
Beide maatstaven - het aantal en de intensiteit van het beleid - zijn meestal hoger in rijkere landen. De onderstaande grafiek toont het aantal beleidsmaatregelen afgezet tegen het bruto binnenlands product (BBP) per hoofd van de bevolking.

De meeste landen met veel beleid hebben een hoog gemiddeld inkomen. Maar rijk zijn is geen garantie dat een land veel beleidsmaatregelen neemt. Sommige landen - zoals Qatar, de Verenigde Arabische Emiraten en Bahrein - hebben er maar een handvol. Je zou kunnen denken dat dit komt doordat hun landbouwsector klein is: landbouw maakt slechts een paar procent uit van hun bruto binnenlands product (bbp). Maar dit geldt ook voor de meeste Europese landen. In het Verenigd Koninkrijk en Duitsland is het minder dan 1%. In Frankrijk en Italië minder dan 2%.



Het is de moeite waard om op te merken dat rijkere landen ook de neiging hebben om meer inputs te gebruiken, zoals kunstmest en pesticiden, die tot de meest gereguleerde onderdelen van de landbouw behoren. Het is logisch dat ze meer doelen en wetgeving hebben om dit gebruik te verminderen.

De Europese Unie en de Verenigde Staten gebruiken ongeveer vijf keer zoveel kunstmest per hectare als het Afrikaanse gemiddelde. Binnen Afrika gebruiken veel landen veel minder dan dit - slechts een paar kilo per hectare. Sommige landen met lagere inkomens gebruiken bijna geen kunstmest of pesticiden en hebben weinig te reguleren. Dit is te zien in de onderstaande grafiek.

Een algeheel verbod op kunstmest is doorgaans schadelijk. Dit is niet het geval in Europa waar veel boeren te weinig extra opbrengst realiseren

Zijn beleidsmaatregelen effectief in het verminderen van milieueffecten?
We zullen later enkele 'mislukkingen' van het beleid bespreken. Maar laten we eerst eens kijken naar een aantal duidelijke voorbeelden van beleid dat effectief zijn doelen heeft bereikt.

Landen in heel Europa hebben beleid geïmplementeerd om het gebruik van kunstmest te verminderen. Velen zijn succesvol geweest. Zoals ik al eerder zei, is een algeheel verbod op kunstmest, of zelfs een reductiebeleid in landen waar boeren heel weinig gebruiken, waarschijnlijk schadelijk. Dit is niet het geval in Europa: veel boeren gebruiken nog steeds te veel kunstmest, vaak met weinig voordeel voor de opbrengst.

In de grafiek hieronder zie je de verandering in het totale kunstmestverbruik sinds 1990⁴. Het kunstmestverbruik daalde sterk in de jaren 1990 en het eerste decennium van de jaren 2000 als gevolg van hervormingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU. Het verbruik daalde met minstens een derde en in sommige landen zelfs met meer dan 40%. Dit ondanks het feit dat in de meeste landen de oogstopbrengsten in dezelfde periode stegen of gelijk bleven.


China is er ook in geslaagd om het tij te keren wat betreft het gebruik van kunstmest. Zoals je kunt zien in de grafiek hieronder, groeide het kunstmestverbruik snel van de jaren 1960 tot begin 2000. Maar het piekte rond 2015 en daalt nu.

China heeft zich gericht op een efficiënter gebruik van kunstmest. Om dit te bereiken introduceerde het verschillende subsidieprogramma's voor boeren. Het resultaat was een vermindering van de input van voedingsstoffen, terwijl de opbrengsten bleven stijgen. Verschillende wetenschappelijke artikelen verwachten dat dit beleid en de vermindering van subsidies een cruciale rol hebben gespeeld⁵.

In 2015 introduceerde China een heel succesvol 'nulgroei pesticidenbeleid'

In 2015 voerde China ook een 'nulgroei pesticidenbeleid' in om overmatig gebruik van pesticiden te verminderen. Zoals je in de grafiek hieronder kunt zien, is het doel opnieuw bereikt. Wat indrukwekkend is, is hoe snel dit gebeurde: het gebruik daalde onmiddellijk en in minder dan vijf jaar tijd is het gebruik indrukwekkend gedaald. Verschillende monitoringprogramma's in het hele land hebben al een afname van de concentratie pesticiden in rivieren geconstateerd⁶.



Ik heb maar een paar voorbeelden genoemd, maar uit andere onderzoeken tussen landen blijkt dat milieubeleid en -praktijken ertoe doen. Onderzoekers David Wuepper, Fiona Tang en Robert Finger ontdekten dat een derde van de verschillen in het risico op vervuiling door pesticiden tussen landen kan worden toegeschreven aan hun landbouwbeleid⁷.

Bodemerosie wordt in belangrijke mate verklaard door het ontbreken van goed beleid

Op basis van het aantal en de strengheid van de beleidsmaatregelen, stellen ze vast dat meer dan 40% van de verschillen in bodemerosie tussen landen verklaard kan worden door verschillen in beleid². Beleid verklaart ook veel verschillen in verlies en herstel van bossen⁸.

Landbouwmilieubeleid is belangrijk. Ze kunnen het verschil maken tussen niet-duurzaam versus efficiënt gebruik van meststoffen en pesticiden, de bodemerosie terugdringen en landen veranderen van nettoverliezers in nettoboswinners.

Aan de andere kant kan slecht ontworpen beleid averechts werken als er geen rekening wordt gehouden met de wisselwerking met andere milieu- of sociaaleconomische problemen.

Landbouwmilieubeleid kan overloopeffecten hebben naar andere landen
Eerder zagen we de schadelijke effecten van Sri Lanka's abrupte verbod op kunstmest. Dat is slechts één voorbeeld van waar het mis kan gaan met de opzet - of het gebrek daaraan - van het beleid.

Beleid kan op verschillende manieren negatieve gevolgen hebben. Ten eerste kan het zijn dat er geen rekening wordt gehouden met compromissen met andere milieukwesties. Zoals David Wuepper en collega's opmerken in hun studie over de vermindering van pesticiden, verlaagt het stimuleren van biologische landbouw het risico op vervuiling door pesticiden, maar kan het ook de opbrengst van gewassen verminderen⁷. Dat betekent dat boeren meer land moeten gebruiken of hun voedselproductie moeten verplaatsen naar andere landen waar mogelijk nog meer pesticiden worden gebruikt.

Dat brengt ons bij het tweede punt: beleid in één land kan negatieve gevolgen hebben die overslaan naar andere landen.

Beleid in één land kan negatieve gevolgen hebben die overslaan naar andere landen

In een studie gepubliceerd in Nature Communications, keken onderzoekers naar wat er zou gebeuren met de uitstoot van broeikasgassen door de landbouw als Engeland en Wales volledig biologisch zouden gaan⁹. De binnenlandse uitstoot zou dalen; in dit opzicht zou het een 'beleidswinst' zijn. Maar er zou ook een aanzienlijk tekort aan voedsel zijn, waardoor de twee landen meer voedsel van elders zouden moeten importeren. Als deze landbouwemissies worden meegerekend, zou de totale uitstoot toenemen. Wat een 'winst' lijkt wanneer alleen naar Engeland en Wales wordt gekeken, is in feite een 'verlies' voor de wereld - en het klimaat - als geheel.

Je kunt je soortgelijke voorbeelden voorstellen voor maatregelen zoals landgebruik of bosbouw. Landen kunnen hun landbouwareaal verkleinen en hun bosareaal vergroten, terwijl ze in andere landen meer landgebruik en bosverlies veroorzaken. En het gaat niet alleen om overloopeffecten op het milieu: slecht beleid kan ook invloed hebben op voedselprijzen, toegang en veiligheid. Onderzoekers merken bijvoorbeeld op dat een toename van biologische landbouw in rijke landen de voedselprijzen voor consumenten in armere landen kan verhogen¹⁰.

Als nationaal beleid wereldwijde gevolgen kan hebben, moeten beleidsmakers naar wereldwijde gegevens kijken
Milieueffecten verplaatsten zich wanneer er grote verschillen zijn in het beleid van de verschillende landen. De Europese Unie of de Verenigde Staten kunnen ontbossing niet verplaatsen naar Brazilië als dat land een nul-ontbossingsmandaat heeft. Het Verenigd Koninkrijk kan geen watervervuiling verplaatsen naar India als het strenge controles heeft op de afspoeling van meststoffen en pesticiden. Als elk land een streng milieubeleid zou hebben, zou het voor elk land moeilijk zijn om zijn last naar elders te verplaatsen. Het probleem is dat - zoals we eerder zagen - er enorme verschillen zijn in het aantal en de handhaving van beleidsmaatregelen tussen landen.

Wat kunnen rijkere landen - met een strenger binnenlands beleid - doen om te voorkomen dat hun impact naar elders 'weglekt'?

Ten eerste kunnen ze andere landen niet dwingen om hetzelfde beleid te voeren. In sommige gevallen zou dat veel schade veroorzaken. Het beperken van het gebruik van kunstmest en pesticiden voor boeren die zich maar kleine hoeveelheden kunnen veroorloven, kan hun oogsten en bestaansmiddelen ruïneren voor heel weinig milieuwinst.

Wat ze wel kunnen doen is de volledige impact van hun beleid meten en rekening houden met eventuele overloopeffecten naar andere landen. Onderzoekers doen dit al voor de uitstoot van kooldioxide (CO₂) uit fossiele brandstoffen: ze schatten de “uitstoot op basis van consumptie”, waarbij ze rekening houden met de CO₂ die geëmbed is in de goederen en diensten die ze importeren. Dit vertelt ons hoeveel van hun emissies worden verplaatst en of ze hun emissies verminderen als hiermee rekening wordt gehouden.

Dit is moeilijker voor statistieken zoals ontbossing, landgebruik, kunstmest of pesticidengebruik, maar veel organisaties boeken vooruitgang. Trase Earth gebruikt bijvoorbeeld handels- en geografische gegevens om ontbossing in de toeleveringsketens van producten als rundvlees, palmolie, soja en cacao in kaart te brengen. Landen en bedrijven kunnen dan zien waar hun producten vandaan komen en of ze het risico op ontbossing hebben vergroot.

Sommige landen beginnen beleid te implementeren dat de internationale gevolgen aanpakt. In 2018 lanceerde Frankrijk bijvoorbeeld zijn Nationale Strategie tegen Geïmporteerde Ontbossing, die het land verplicht om tegen 2030 een einde te maken aan de import van niet-duurzame producten. Volgend jaar zal de EU de verkoop verbieden van zeven geïmporteerde producten - rundvlees, soja, palmolie, hout, cacao, koffie en rubber - die verbouwd zijn op recent ontbost land. Zelfs dan zijn de totale gevolgen niet eenduidig: dit kan de druk op het milieu verminderen, maar negatieve gevolgen hebben voor kleine boeren in andere landen als zij een deel van hun exportmarkten verliezen.

Doeltreffende verbintenissen - die steun bieden aan boeren die zich moeten aanpassen aan nieuw beleid - zullen cruciaal zijn om ervoor te zorgen dat landen niet alleen het milieu in eigen land verbeteren, maar ook bijdragen aan duurzamere praktijken voor de wereld als geheel.

Dankbetuiging
Ik wil Max Roser, Edouard Mathieu en David Wuepper bedanken voor hun waardevolle feedback en commentaar op dit artikel.